Wie jede Organisation hat auch die UNESCO ein Gremium, das regelmäßig zusammentritt, um Grundsatzbeschlüsse zur Zukunft der Organisation zu fällen. Im Fall der Vereinten Nationen tagt deren Generalversammlung im Wesentlichen durchgängig das gesamte Jahr. Im Fall der UNESCO tagt die Generalkonferenz der heute 194 Mitgliedstaaten alle zwei Jahre für knapp zwei Wochen.
Die siebte UNESCO-Generalkonferenz Ende 1952 in Paris war die erste, bei der die BRD als Vollmitglied mitwirken durfte, nach der Aufnahme am 11. Juli 1951 bei der sechsten Generalkonferenz als damals 64. Mitgliedstaat. Wie bewerteten die Vertreterinnen und Vertreter der Deutschen UNESCO-Kommission die Geschehnisse? Und wie lassen sich diese aus heutiger Sicht einordnen? Ein Kommentar von Lutz Möller, stellvertretender Generalsekretär der Deutschen UNESCO-Kommission, zum Delegationsbericht der BRD aus dem Jahr 1952.
Beitritt Deutschlands in die UNESCO
1951
wurde Deutschland als 64. Mitgliedstaat in die UNESCO aufgenommen.
Teilnahme an der siebten GK
1952
nimmt die BRD erstmals als Vollmitglied an einer UNESCO-Generalkonferenz teil.
Weitreichende Ergebnisse der siebten UNESCO-Generalkonferenz
Die Ergebnisse der Generalkonferenz sind aus heutiger Sicht ungewöhnlich fundamental: Umstellung der Generalkonferenzen auf einen Zweijahres-Zyklus; Stärkung des Exekutivrats; Rücktritt des Generaldirektors Jaime Torres Bodet wegen des Zwangs zu erheblichen Sparmaßnahmen; Beschluss eines eigenen Gebäudes für die UNESCO; Austritt Polens; Eintritt Libyens, Nepals und (Franko-)Spaniens – und wegen letzterer Entscheidung der Austritt Jugoslawiens aus dem Exekutivrat; Beendigung der Zusammenarbeit mit manchen (als kommunistisch bezeichneten) NGOs.
Gäbe es nur einzelne dieser Vorkommnisse heute, würde man von einer Krise der UNESCO sprechen. Und zwar obwohl die UNESCO heute institutionell unvergleichlich stärker gefestigt ist als in den frühen fünfziger Jahren. Heute gibt es für alle Verfahren genauestens vereinbarte Geschäftsordnungen, Regeln und Prozessbeschreibungen, die meisten davon gelten für das gesamte UN-System gleichermaßen. Das UNESCO-Programm ist detailliert vorstrukturiert durch ein Dutzend völkerrechtlicher Übereinkommen und drei Dutzend völkerrechtlicher Empfehlungen, ein weiteres Dutzend zwischenstaatlicher Programme, über 50 Außenbüros und zehn Institute sowie viele Fachgremien. Hinzu kommen mindestens ein Dutzend Netzwerke verschiedener „UNESCO Designations“ wie Welterbestätten, Projektschulen oder Biosphärenreservate. Das war in den 1950ern anders: Damals bestand die Programmarbeit vor allem aus einzelnen, unverbundenen Initiativen und Projekten – jedenfalls würde man das heute wohl so bezeichnen. So wurden 1952 zum Beispiel ein Entwicklungsprojekt für das Marbial-Tal auf Haiti diskutiert und das damals innovative International Centre of Workers’ Education. An Netzwerken gab es nur die UNESCO-Clubs, an eigenen Völkerrechtsabkommen nur zwei.
Man kann daher aus heutiger Sicht erst auf den zweiten Blick nachvollziehen, wie die Ergebnisse der Generalkonferenz 1952 mit ihrer hohen Tragweite in nur vier Wochen erarbeitet und beschlossen wurden. Der wichtigste Grund lautet: Die Sowjetunion und viele Staaten des späteren Warschauer Pakts waren noch nicht Mitglied, ebenso wenig wie die meisten Staaten des Globalen Südens, der noch weitgehend kolonial beherrscht wurde. Unter den damals 64 Mitgliedstaaten gab es eine starke Fraktion des „Westens“.
Von den 1950er Jahren bis ins 21. Jahrhundert: Überraschend viele Kontinuitäten
Genauso interessant wie diese riesigen Unterschiede sind die überraschend vielen Kontinuitäten, die im Delegationsbericht von 1952 gegenüber heute deutlich werden. Schon damals wurde darüber diskutiert, ob Staaten weiter, wie seit UNESCO-Gründung üblich, durch Persönlichkeiten des Geisteslebens vertreten werden sollen, 1952 etwa Jean Piaget für die Schweiz oder René Cassin für Frankreich. Andere wie die BRD seit Beitritt befürworteten eine Vertretung durch Diplomat/innen – diese Änderung wurde erst im Jahr 1991 beschlossen.
Gerade Staaten wie die USA und Großbritannien sprachen sich schon damals für Kürzungen im Budget aus, wie dies die folgenden Jahrzehnte üblich blieb. Beide Staaten traten Mitte der 1980er Jahre aus – und kamen später wieder zurück, wobei die USA Ende 2026 ein drittes Mal austreten werden. Angesichts eines geringeren Haushalts war man 1952 zu einer Priorisierung gezwungen – ein Konsens scheiterte allerdings. Auch dies ist im 21. Jahrhundert wohlbekannt; regelmäßig ist man bei der UNESCO gezwungen, über Kürzungen zu entscheiden, und „irgendwie“ gelingt dies immer, jedoch nicht auf Basis eines transparenten Prozesses über geteilte inhaltliche Prioritäten.
Besonders viel wurde über die Rolle von nichtstaatlichen Organisationen diskutiert. Die UNESCO hatte sich seit Gründung besonders offen gegenüber NGOs gezeigt und selbst schon in den ersten Jahren ihrer Existenz viel beigetragen dazu, dass sich auf globaler Ebene Dachverbände gründen. Wie noch heute erkannte die UNESCO schon damals bestimmten internationalen NGOs einen besonderen Status zu. Dies erfolgte auch 1951, aber zugleich wurde diskutiert, dass einzelne Verbände (wie die ehemalige, in Prag ansässige International Union of Students) zu stark politisch bzw. kommunistisch beeinflusst seien. Sieben dieser Verbände wurde 1952 ihr Status bei der UNESCO entzogen.
Eine weitere Kontinuität ist, dass die Abläufe von UNESCO-Gremien wie der Generalkonferenz von den Delegationsmitgliedern der Deutschen UNESCO-Kommission als unnötig kompliziert wahrgenommen und beschrieben werden. Eine Beobachtung, die auch zur jüngsten Generalkonferenz 2025 passen würde; die Deutsche UNESCO-Kommission hat Ende 2025 Vorschläge vorgelegt, wie man mehrere Sitzungstage im heutigen Sitzungsverlauf einsparen könnte. Ebenso waren viele Beobachter damals wie heute unzufrieden mit zu oft wenig aufschlussreichen Plenarreden, deren Inhalt sich oft zu doppeln schien.
Zur Haltung der Delegationsmitglieder
Trotz solcher Ähnlichkeiten und Kontinuitäten muss man abschließend einen Punkt nachdrücklich stark machen, der den „Beobachter“ (also die Vertreter/innen der Deutschen UNESCO-Kommission) und nicht das „Beobachtete“ (die 7. Generalkonferenz) betrifft.
Die BRD hatte seit Staatsgründung sehr schnell die Mitgliedschaft in möglichst vielen internationalen, zwischenstaatlichen Organisationen angestrebt. Die UNESCO war die sechste dieser Organisationen, nach zwei EU-Vorläufern, dem Europarat, der ILO und der WHO. Man suchte damals Aussöhnung, man suchte die Wiederaufnahme in die Staatenfamilie, man suchte Anerkennung – und man propagierte gemäß der Hallstein-Doktrin den Alleinvertretungsanspruch. Man würde aus heutiger Perspektive, sechs Jahre nach 1945 und knapp 45 Millionen Toten in Europa durch Krieg und Völkermord, bescheidene und zurückhaltende Haltungen erwarten.
Der Bericht der Deutschen UNESCO-Kommission von 1952 atmet leider nicht diese Haltungen. Statt Demut klingt hier Besserwisserei ein. Fast schon abschätzig klingen manche Kommentare über die Arbeit der UNESCO und ihrer Gremien. Im 21. Jahrhundert ist Deutschland ein völlig normaler Mitgliedstaat der UNESCO, der ihre Arbeit auch völlig frei bewerten kann. 1952 war Deutschland in einer anderen Lage.
Zudem war auch die UNESCO damals eine junge Organisation, erst im Entstehen, ohne eigene Gebäude, ohne Programme, ohne Kriterien und Regularik, beschäftigt vor allem mit dem Wiederaufbau eines vom Krieg zerstörten Europa, mit dem laufenden Koreakrieg, mit der beginnenden Dekolonialisierung, mit einer von Kernwaffen intensivierten Konfrontation zwischen Ost und West. Dass in diesem Umfeld die UNESCO erste Schritte nicht nur erfolgreich tat, sondern so, dass sie über 80 Jahre robust und höchst einflussreich blieb, ist nahezu ein Wunder.